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杭州市政府投資工程項目建設單位內控管理辦法
發布時間:2017-09-19  點擊數:0

市監察局 市發改委 市建委 市財政局 市審計局 市交通局 市林水局

(二一一年二月二十三日)

  為進一步加強政府投資工程項目管理,落實建設單位監管第一責任人的責任,保障政府投資項目建設廉潔、高效、優質、安全,根據《國務院關于投資體制改革的決定》(國發〔200420號)、《浙江省政府投資項目管理辦法》(省政府令第185號)、《杭州市人民政府關于進一步加強政府投資項目管理的若干意見》(杭政〔20101號)、《市委辦公廳市政府辦公廳印發<關于防止國家工作人員在公共資源交易、公共產品采購、公共資產管理中發生利益沖突的若干規定(試行)>的通知》(市委辦發〔2010110號)、《杭州市人民政府辦公廳關于印發杭州市工程建設效能監察實施辦法(試行)的通知》(杭政辦函〔2004121號)等文件精神,結合我市實際,特制定本辦法。

  一、適用范圍

  本辦法適用于對杭州市政府投資工程項目建設單位的內控管理。

  本辦法所稱的政府投資工程項目,是指國有投資占主導的各類工程項目。項目資金來源包括以下幾類情形:

 ?。ㄒ唬┴斦A算安排或納入財政預算管理的建設資金;

 ?。ǘ┩恋厥褂脵喑鲎尳鸹蜣D讓、出售、拍賣國有資產及其經營權所得的國有資產權益收入;

 ?。ㄈ┱谫Y以及利用國債或國際金融組織以及外國政府的貸款、贈款;

 ?。ㄋ模┓?、法規規定的其他政府性資金。

  本辦法所稱的建設單位,是指負責政府投資工程項目建設管理的業主,包括黨政機關和司法機關以及各類人民團體組建的工程建設指揮部、政府授權組建的各類投融資主體(含做地主體)組建的項目法人、行政事業單位及國有控股或占主導的企業。

  本辦法所稱的內控管理,是指建設單位為依法執行基本建設程序、有效控制項目建設風險,根據實際建立并執行的責任明確、風險可控、運作順暢的內部制約和監督機制。

  二、內控管理原則

 ?。ㄒ唬﹫猿终l建設、誰負責原則。建設單位應當按照項目法人制的要求,負責項目的投資、進度和質量安全控制,履行項目建設管理的權利和義務,承擔監督管理的第一責任。

 ?。ǘ﹫猿种贫裙苋?、重在預防原則。建設單位應當按照教育、制度、監督三位一體的工作要求,建立健全內部監督各項制度,切實做到分權制約、責任到人,最大程度地預防工程質量安全事故、建設資金損失浪費和職務違法違紀行為的發生;要重點圍繞項目招標、設計變更、資金撥付、竣工結算等關鍵環節,固化工作流程,實現權力制衡,確保公開透明,

  防范利益沖突。

 ?。ㄈ﹫猿忠幏杜c效率并重原則。建設單位應當在遵循法定基本建設程序的前提下,創新舉措,提升效能,又好又快地推進項目建設。

 ?。ㄋ模﹫猿謨炔抗芸嘏c外部監督相結合原則。建設單位應當在強化內控管理的基礎上,主動接受有關部門和社會的監督,不斷提高項目建設管理水平,確保工程優質、干部優秀。

  三、內控管理制度

 ?。ㄒ唬┲卮笫马椉w審議制度。建設單位應當成立項目建設領導小組,定期召開工作例會,聽取項目建設進展情況的匯報,集體審議項目招標、工程變更、資金撥付、合同管理等重大事項,督促落實利益公開、利益回避等規定,協調解決職責范圍內的有關問題。

 ?。ǘ╉椖拷ㄔO崗位責任制度。建設單位應當根據法規、規章的規定和項目管理實際,健全工作架構,明確職責分工;要對項目建設任務進行分解,細化到崗、考核到人,并將考核結果與個人獎懲評定相掛鉤;要重點建立分管領導牽頭、項目責任人負責、相關責任部門協作的項目前期推進機制,及時報批項目建設手續,深化初步設計和施工圖設計審查,進一

  步優化施工方案,推進項目后續建設。

 ?。ㄈ┲薪闄C構比選委托制度。建設單位應當根據項目實際,結合中介機構的市場信用情況,通過預選抽取、公開搖號、競爭性談判或招標等公開方式選擇造價咨詢、招標代理、質量檢測、檢驗試驗、工程審計等中介機構,不得直接指定;一旦確定中介機構,除特殊情況外,在同一事項委托中不得擅自更換。對法規、規章未作招標要求的勘察、設計、施工、監理等單位的選擇,建設單位也應比照上述方式進行。

 ?。ㄋ模┱袠瞬少彵O督管理制度。建設單位應當嚴格執行工程招標、政府采購等有關法規、規章,以及浙江省人民政府《關于嚴格規范國有投資工程建設項目招標投標活動的意見》(浙政發〔200922號)、《杭州市人民政府辦公廳關于公布杭州市公共資源交易目錄(一)的通知》(杭政辦函〔2009390號)、《杭州市人民政府辦公廳轉發市建委關于進一步加強杭州市國有投資建設工程施工招標投標管理實施意見的通知》(杭政辦函〔200968號)、《杭州市人民政府辦公廳轉發市建委關于杭州市建設工程方案設計招標投標管理辦法的通知》(杭政辦函〔2010299號)等規定,做到應招盡招、進場交易。建設單位應當細化招標采購內部監管程序,重點做好三個環節的監督管理工作:一是招標內容事先把關。重點審查標段劃分的合理性、評標辦法的公正性、專用條款的風險性和工程量清單的準確性,防止肢解工程規避招標、量身定制排斥潛在投標人的行為,避免可能導致的項目后續風險;建立招標文件清單復核及糾錯機制,避免清單錯漏造成造價失真和投資失控。二是招標過程事中監督。在招投標監管部門的指導下,按照法定程序,依法組織招標;加強對招標代理機構和內部經辦人員的監督,嚴格對招標樣品及投標文件的管理,防止出現有礙公平競爭的情形。建設單位原則上不派代表參加評標,確需參加的,只允許派1名代表,且不得擔任評標委員會主任。三是招標結果事后跟蹤。加強對標后合同簽訂情況的監督,防止相關人員阻撓、拖延與中標人簽訂合同,或在合同中擅自改變招標文件和投標文件實質性內容。需要重新組織招標的,應及時督促啟動相關程序。

 ?。ㄎ澹┕こ套兏O督管理制度。建設單位應當按照分權制約、責任到人的原則,根據相關法規的要求,建立健全有關工程變更內部監管制度。一是嚴格落實投資控制。充分發揮設計對工程造價和質量控制的龍頭作用,通過優化設計方案,實現估算控制概算、概算控制預算、預算控制決算。建設單位編制并經相關部門審核批準的概(預)算,是安排投資計劃、工程招標、簽訂合同、辦理撥款簽證和竣工決算的依據,原則上不得突破;因特殊情況確需調整建設規模、建設標準及項目概(預)算的,要嚴格執行相關報批程序。二是嚴格施工變更簽證管理。建立健全變更聯系單管理制度,明確工程變更的審批流程、審批權限和監督問責等內容,強化項目設計變更的監督審核,規范聯系單簽證的填寫內容,嚴禁出現隨意變更、隨意簽證及先變更后審批行為。推行項目重大變更專家論證和內部網上公示制度,提高變更的科學性和透明度。鼓勵通過優化設計方案、施工方案來提高質量、縮短工期、節約成本的工程變更。三是推行重大變更招標制。對于單項變更金額超過合同價10%或投資增加額超過500萬元、且具備重新招標條件的工程,建設單位原則上應當重新招標;因特殊原因不宜招標的,應當報請上級主管部門同意后簽訂補充合同。重大或較大工程變更,必須經相關審批部門批準同意后方可實施。原批準的初步設計概算因設計變更而有重大突破的,必須按規定由原項目審批部門重新審批。

 ?。╉椖亢贤O督管理制度。一是加強合同內容審查。重點審查工程內容、范圍、結算和調價方式以及合同雙方的責任,確保建設單位與項目代建、施工、監理及其他受委托單位的權利、義務以及履約保障約定明確,合同價款調整、設計變更、質量要求和付款方式等表述準確清晰。二是加強合同備案管理。通過對合同條款的審查,防止合同內容與招投標文件發生實質性沖突。項目合同發生重大變更須報行業主管部門備案,最大程度地減少合同爭議。三是加強合同履約監管。建設單位應建立健全合同履約監管機制,將合同履約監管與現場質量安全監督相結合,加大對建設工程現場巡查力度,發現工程轉包、掛靠、違法分包等違法違規行為,及時抄告建設行政主管部門,納入企業市場行為誠信考核,實現現場與市場的聯動管理。督促總承包單位按照招標文件和投標文件的約定組織項目經理部,不得隨意變更合同約定的注冊建造師;提倡應用信息技術和手段,加強對施工現場項目經理和監理人員的考勤管理,并落實專人加強對注冊建造師、施工班子和監理班子的抽查,確保項目部和項目監理機構人員到崗到位。督促相關參建單位做好項目實施的安全生產、文明施工以及環境保護等專項工作,鼓勵應用影像技術進行現場管理,特別是對建筑材料、現場見證檢測、隱蔽工程施工等實施影像資料管理。為加強參建各方對合同履約情況的相互監督,工程監理、質量檢測等單位的委托必須由項目建設單位負責。四是加強監理考核管理。建設單位應當要求監理單位提供監理范圍內的各項報告,督促監理單位嚴格落實各環節質量控制要求,并按照合同約定及施工進度情況簽發付款證明書;按照《建設部工程建設監理規定》(建監〔1995737號)、建設部《關于印發<房屋建筑工程施工旁站監理管理辦法(試行)>的通知》(建市〔2002189號)、《杭州市工程建設監理管理規定》(市政府令第122號)等法規、規章以及工程監理合同的內容,落實監理單位管理考核工作,進一步發揮監理的三控(質量控制、投資控制、進度控制)、二管(合同管理、信息管理)、一協調(施工有關的組織與協調)作用。

 ?。ㄆ撸╉椖抠Y金使用管理制度。一是按照財政部《關于印發〈基本建設財務管理規定〉的通知》(財建〔2002394號)要求,建立健全內部建設資金管理使用的各項規章制度,建立專賬專戶,做到??顚S?。制定、落實工程計量支付管理辦法,確保資金支付與項目進度相匹配,禁止預支或超額支付工程款。實行財政資金直接撥付的項目,建設單位應主動與財政等部門加強銜接,落實資金撥前審核把關,防止工程進度款超支。二是健全內部審計機構,建立工程造價內審工作制度,落實內部管理責任;重大項目要積極推行跟蹤審計,強化對建設資金的審計監督;積極探索建設資金的延伸監管,重大工程項目可責成施工企業開設專門賬戶,通過建設單位、施工企業、開戶銀行三方約定,落實資金收付專戶進出、對賬審核、三方監管制度,確保??顚S?、賬實相符。三是督促施工企業在工程竣工后,按合同要求編制和上報工程結算,在結算送財政、審計部門審核前,建設單位應認真做好審查核對工作,并對送審結算資料的真實性和完整性負責;工程結算批復后,按批復金額和合同約定支付工程余款。

 ?。ò耍╉椖拷ㄔO檔案管理制度。建設單位應當加強建設檔案管理,落實專人負責整理保管,并在工程竣工驗收合格后及時移交檔案管理部門。要注重對項目前期決策、審批、施工圖、招標、設計變更、施工現場管理以及價款結算等方面資料的梳理歸檔,確保工程有完整的技術檔案和施工管理資料。

 ?。ň牛╉椖靠⒐そ桓都昂笤u價制度。按照《建設工程質量管理條例》(國務院令第279號)、建設部《關于發布國家〈建筑工程施工質量驗收統一標準〉的通知》(建標〔2001157號)等規定,對符合竣工驗收條件的項目,建設單位應當及時組織設計、施工、監理等單位進行竣工驗收。

  建設工程項目交付后,建設單位應當在對項目前期決策審批管理、實施內容、功能技術、質量安全、資金管理、投資效益、環境效益、社會效益等方面進行自我評價的基礎上,報請有關部門開展項目后評價工作。重點檢驗項目決策是否科學,項目審批是否依法合規,項目合同是否嚴格履行,設計變更是否符合程序,工程建設質量是否達標,資金使用管理是否規范等。

 ?。ㄊ﹥炔抗芾砜己酥贫?。建設單位應當制定相應的考核辦法,對建設項目的工程進度、造價控制、質量控制以及安全管理等方面內容進行綜合考核,考核結果與相關單位及其負責人的評先創優相掛鉤。

  各建設單位應當嚴格執行《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《中共中央關于

  印發〈中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則〉的通知》(中發〔20103號)、中央紀委關于《黨員領導干部違規插手工程建設領域行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》、《違反規定插手干預工程建設領域行為處分規定》(監察部、人力資源社會保障部令第22號)和市委辦發〔2010110號等文件精神,結合實際,制定實施細則,切實把本辦法各項要求落到實處。

  四、保障措施

 ?。ㄒ唬┲坶L效,探索創新,完善保障措施。各級各有關部門要立足源頭防范,針對監管工作中出現的新情況、新問題,研究出臺加強政府投資工程項目長效管理的保障措施。一是完善概(預)算審批(查)。相關職能部門要研究落實概算審批全覆蓋,確保項目概算與初步設計方案批復同步下達,以利于項目建設的投資控制;研究建立招標項目預算價格審查機制,科學合理地設定招標控制價格,積極引導市場有序競爭。二是實行工程合理報價保護辦法。研究設定政府投資工程項目風險控制價,引導企業合理低價投標,避免惡性競爭,推動資格后審招標方式的健康發展。三是實行中介機構和監理單位隨機抽取辦法。結合預選承包商目錄的出臺,研究實行中介服務機構和監理單位公開搖號辦法,以提高工作效率,降低行政成本。四是研究建立應急搶險工程預選承包商庫,通過隨機搖號的方式產生施工企業,以體現公平公正,防范廉政風險。五是推行網上招標評標。加強電子招投標系統建設,試點開展網上招投標。在統一全市評標規則的基礎上,探索異地遠程評標。六是加強對評標專家的監督管理。根據《浙江省綜合性評標專家庫管理辦法》(浙政令〔2010279號)的精神,進一步規范公共資源交易評標專家的管理,實現評標專家庫的資源共享。

 ?。ǘ└魉酒渎?,突出重點,打造誠信市場。一是建立政府投資項目監管聯席會議制度。由監察機關牽頭,定期召集發改、審計、財政、建設、交通、林水等相關部門,互通情況、研究問題,必要時可邀請相關建設單位負責人列席會議,實現工程效能監察、重點項目稽查、審計監督、財政監督、行業部門監管與施工現場管理多力合一。各級發改、財政、審計、監察及相關建設行政主管部門,要堅持依法行政,按照政府投資工程項目閉合監管、系統管理的思路,加強對建設單位落實內控管理工作的監督、指導和服務,及時了解、掌握內控管理和工程實施中遇到的困難和問題,支持配合并監督建設單位切實履行職責,保障項目順利推進。二是嚴格項目變更控制。各行業主管部門要結合實際,制定出臺具體實施細則,規范工程變更管理,督促建設單位嚴格執行。對未經批準擅自變更并施工的,相關資金管理單位不予撥付建設資金,監察、審計部門應將該變更行為作為違規行為進行處理。三是加強市場信用管理。相關職能部門要將建設單位對參建企業的誠信評定納入信用管理內容,形成量化考核、失信懲戒、優勝劣汰的動態管理機制。建設單位有權拒絕失信懲戒企業參與投標;要貫徹落實《杭州市人民政府辦公廳關于印發杭州市政府投資建設工程項目預選承包商名錄管理暫行辦法的通知》(杭政辦函〔2010138號),加強對施工、監理、中介服務等企業的市場信用考核管理,盡快出臺預選承包商目錄,保證優質信用企業參與政府投資工程項目,降低項目建設管理風險。加強對代建單位的業績評定和信用考核,促進代建市場的培育和完善;要著力加強項目信息公開和誠信體系建設,進一步整合有關部門和行業的信用信息資源,建立健全全市統一的企業和個人征信、信用系統,實現項目審批信息、招標投標、合同履約、現場施工、質量安全、黑名單等信用信息的共建共享。

 ?。ㄈ娀O管,嚴格問責,確保取得實效。各級監察機關要會同建設單位圍繞三監督(監督投資規模、監督質量安全、監督工程進度)、三防止(防止出現貪污受賄違法違紀行為、防止出現失職瀆職行為、防止出現違反工程建設法律法規行為)的工作目標,加強工作力量,扎實開展工程建設效能監察;突出工程項目審批、工程招投標、進度質量安全、設計變更和竣工決算等監察重點,對涉及工程建設的信訪舉報、輿論反映和安全事故,落實三個必查。各級發改、財政、審計等相關職能部門要切實履行監管職責,強化監督檢查特別是日常監督檢查,及時發現和查處違紀違規問題。

  建設單位在項目實施過程中有下列情形之一的,依法依紀追究相關責任人責任;涉嫌犯罪的,移送司法機關依法追究刑事責任:決策失誤、舉措不當,造成重大經濟損失、生態環境破壞或導致群眾大規模上訪影響社會穩定的;未經批準擅自開工建設或擅自調整建設規模、建設標準的;依法應當公開招標的項目,未經批準擅自邀請招標、直接發包或肢解發包、場外交易的;違反規定挪用、截留、擠占建設資金的;違規簽署項目合同或對聯系單審核把關不嚴,造成建設資金流失的;決算審計核減額超過工程總價25%的;發生重大安全責任事故,或瞞報、虛報、遲報重大突發事件、重大安全隱患及其他重大事項的;違反工程建設強制性標準,經指出拒不整改或導致質量出現嚴重缺陷的;已完工項目,無正當理由拒不向財政、審計部門送審決算的;因建設單位原因導致工程項目建設相關資料不全,而無法竣工驗收的;建設單位未建立、執行相關內控制度導致發生嚴重違法違紀案件的;未按規定執行個人重大事項報告、回避制度,造成不良影響的;存在其他失職瀆職、徇私舞弊等行為的。

  五、附則

 ?。ㄒ唬└鲄^、縣(市)和市級行業監管部門以及建設單位應結合工作實際,根據本辦法制定相應的實施細則。

 ?。ǘ﹪衅髽I利用自有資金投資建設的工程項目應當參照本辦法執行。

 ?。ㄈ┕膭钣袟l件的區、縣(市)開展政府投資項目專業化集中建設管理機構試點工作。

 ?。ㄋ模┍巨k法自發布之日起30日后施行。

 

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