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試論基層內部監察審計在黨風廉政建設中的作用
發布時間:2016-10-31  點擊數:0
  摘要:內部監察審計,顧名思義是一種“監審合一”的內部監督管理模式。它以紀檢監察和審計工作職能上的相通性為基礎,在成立合署辦公機構的前提下,整合監察、審計在機構、人員、專業上的資源優勢,同時履行監察、審計兩種職能,從而有效地放大二者在完善基層管理制度、健全執法監督體系和提升黨風廉政建設實效等方面的相融互通作用。
關鍵詞:基層 監察審計 黨風廉政 
  研究背景
  十八大以來,黨風廉政建設和反腐肅紀力度不斷加大,連重拳之下,腐敗蔓延勢頭雖有所遏制,但是樹倒根存、“小官大貪”、基層腐敗等現象問題仍不在少數。尤其是在基層,一些干部抱著鞭長莫及的僥幸心理,受權力尋租所帶來的金錢利益驅使,頂風作案毫無忌憚。在相城區紀檢監察部門的官方網站“陽澄清波”上,可以檢索到,2015年3月以來公布的10起違法違紀案例中,涉及鄉鎮基層的就有6起,涉案人員中有7人曾任鄉鎮基層的黨政領導干部,占涉案總人數的50%以上??梢?,進一步加強基層治理、加快建立健全基層權力運行監督機制勢在必行。2016年2月12日,習近平總書記在十八屆紀委六次全會上指出,要推動從嚴治黨向基層延伸。這一擲地有聲地宣示,將深入推進黨風廉政建設,堅決遏制腐敗蔓延勢頭的信號更加明確地傳遞到了鄉鎮(街道)和村社區一級。
正文
  一、基層內部監察審計的模式
  內部監察審計,顧名思義是一種“監審合一”的內部監督管理模式。它以紀檢監察和審計工作職能上的相通性為基礎,在成立合署辦公機構的前提下,整合監察、審計在機構、人員、專業上的資源優勢,同時履行監察、審計兩種職能,從而有效地放大二者在完善基層管理制度、健全執法監督體系和提升黨風廉政建設實效等方面的相融互通作用?;鶎?ldquo;監審合一”的工作模式并非新的產物,隨著近年來,黨風廉政建設工作的不斷深入推進,執紀監督工作責任越來越重,各地各單位都在積極探索這種聯動監督機制的具體實施方法。目前,在蘇南地區常見的基層內部監察審計模式主要有以下幾種形式:
一是監察、審計聯合派駐。由各區鎮組建內部監察審計工作領導小組,統一由區鎮主要負責同志任組長,明確將開展內部監察審計工作作為落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任的重要內容。紀委監察局、審計局聯合向區鎮派駐監察審計室,負責統一指導監督各區鎮開展內部監察審計工作。例如,蘇州市太倉區。
  二是審計部門派駐。由區一級審計部門在鄉鎮、街道成立監察審計室,掛牌于基層“紀檢監察工作室”,屬于審計部門的派駐機構,負責監督檢查各鎮審計工作開展情況并進行業務指導和幫助,根據實際工作需求開展監審聯合執法。例如,常州市新北區審計局。
  三是基層監察、審計合署辦公。在區、鎮全面設立監察審計室(與紀委合署辦公),整合配置紀檢監察、內部審計在職能、人員、業務上的資源優勢,同時履行行政監察和審計監督的雙重職能,實現二者的相融互通。例如,昆山市。
  以上三種模式,雖然在機構設置、管理方式上有所區別,但都以立足發揮“監審合一”最大職能優勢為出發點,試圖充分發揮內部監察審計在強化管理、防范控制風險、提高經濟效益、促進廉政建設等方面的作用。本文以第三種模式作為立論的研究對象,結合相城區鄉鎮(街道)監察審計工作的現狀,解析基層內部監察審計在黨風廉政建設中的作用。
  二、基層內部監察審計的優勢和作用
  2015年5月,蘇州市相城區政府出臺了《關于進一步加強相城區鄉鎮(街道)內部監察審計工作的意見》(后簡稱《意見》),明確了各鄉鎮(街道)監察審計室依法履行執紀監督和開展內部審計工作的職能范疇。截至2016年3月底,全區各鎮、街道基本實現了監察審計室的“全覆蓋”。在全力推進此項工作的半年多時間里,各職能機構積極履行紀檢監察和內部審計雙重職能,對鄉鎮(街道)的財政收支情況,集體資產管理使用情況,領導干部履行經濟責任情況等進行依法審計,嚴格把關財政資金建設工程質量和績效。開展了“小金庫”、拆遷經費、“清風行動”、集體資產土地出租情況等多次專項檢查行動,“監審合一”的執法模式初顯成效,為促進完善基層內控制度、提高經濟效益、推進黨風廉政建設發揮了重要作用,其優勢主要表現在以下幾方面:
 ?。ㄒ唬┞毮軆瀯萆系膹姀娐摵?。從行使監督主體責任來看,查處違法違紀行為是各級紀檢監察部門工作的重中之重,也是懲治腐敗,加強黨風廉政建設的重要手段;而基層內部審計關注的對象是日常的財務收支及相關經濟活動情況,從而隨時發現普遍性、傾向性和苗頭性的問題,具有較強的專業權威性。從近年來相城區紀檢監察部門和審計部門的聯合行動看,審計早已成為紀檢監察部門在開展專項督查、案件查證過程中不可或缺的專業手段之一,審計結果為案件查證提供有效的依據。鄉鎮基層監察審計室,正是利用審計工作的專業優勢,將紀檢監察的觸角直接伸向源頭治理,讓內部審計成為紀檢監察工作關口前移的重要環節。
 ?。ǘ┤肆Y源上的優化配置。紀檢監察部門雖然具有較高的政治地位和執法威懾力,但是在隊伍組成上一直存在專業性人才匱乏的問題,尤其是在鄉鎮基層,這方面的弱勢尤為明顯。紀檢監察隊伍在經濟領域專業技術力量上比較單薄,缺乏金融、工程建設等方面的專職人才。這些往往又是基層腐敗頻發的“重災區”。相對的,專業性強是審計的主要優勢,但是由于執法的剛性力度不強,威懾力不夠,在審計效果上事倍功半?;鶎觾炔勘O察審計實行的“監審合一”模式,恰到好處地將黨內監督、行政監督與審計監督有機結合,既可以彌補審計單一執法的缺陷,又可以擴大審計的覆蓋面,強化執法監督的力度,讓監察和審計通過優化隊伍組成來實現業務上的互補,相互促進、相互支撐,增強執法監督的專業性和權威性。
 ?。ㄈ┬畔①Y源上的無縫對接。實踐表明,紀檢監察和內部審計在業務和信息上存在著交叉現象,因此要實現監察、審計的相融互通,首先需要在信息資源上實現共享。作為執法監督部門,紀檢監察部門往往會根據受理信訪問題或者相關案件線索,向審計部門調閱檔案、資料,或是向審計提出在某個方面進行重點關注的建議。審計部門在執法過程中也會將發現問題及時移送紀檢監察部門。這種互通有無的做法在基層監察審計室得以進一步加強。開展內審工作前,審計人員可就近向紀檢監察人員了解有無相關信訪問題,在審計過程中有所側重,執紀監察發現的蛛絲馬跡,也可以同時通過審計人員的專業優勢得以佐證。如此,基層監察審計室從時間和空間維度上實現了信息資源的無縫對接。
 ?。ㄋ模┞搫佣讲檎膬瀯?。審計成果得不到被審計單位的足夠重視,一直是長久以來阻滯審計成果轉化的重要原因。相城區政府多次以文件、會議的形式,強調落實審計整改的重要性,并明確了被審計單位主要負責人為落實審計整改的第一責任人。但是,從近兩年的審計實踐中發現,被審計單位“就問題改問題、避重就輕、敷衍了事”應付審計整改的情況依然存在,審計執法的權威性也因此受到質疑。鄉鎮(街道)監察審計室“監審合一”的工作模式可以看做是建立部門聯動督查整改機制的一次基層試行和深化,通過常態化的合力效應,提高整改工作的成效。
  三、基層內部監察審計的困局
  盡管基層內部監察審計在提升執法監督成效、推進黨風廉政建設上有明顯的優勢,對于相城區來說,推進鄉鎮(街道)內部監察審計“全覆蓋”,目前還處于起步階段,它雖然是符合轄區經濟發展現狀的一次有利探索,但同時也是一次舉步維艱的前行。一方面,機構的獨立化和人員的專職化有利于充分發揮紀檢監察和審計的雙重職能優勢,為監督執紀工作和審計工作補充基層力量,增加生力軍,更加有效地保障鄉鎮、街道審計工作的獨立開展,加快推動監督成果的運用。另一方面,卻也要面臨著建章立制、增設機構、增加人員編制等一系列復雜的問題,而基層原本就面臨著事多人少的窘境,這相對于精簡政府機構,控制人員編制的政府機構改革來說,全面推進監察審計工作還需克服種種困難。
  在走訪調研中筆者了解到,目前相城區鄉鎮(街道)監察審計工作的主要困難圍繞在兩個方面:一是專業人才緊缺;二是監察審計工作經驗不足。在機構設置前期階段,人員配備不平衡的主要問題并沒有通過人員調整和招聘新人等方式得到徹底有效的解決。一方面,新人缺少在基層開展監察審計的執法經驗;另一方面,受到固有工作崗位的局限,原來的內審人員多是財務財會專業出身,在以往兼職開展工作的過程中,并未對內部審計有系統性、規范性的學習和實踐,在所涉及的其他專業知識構成上也十分有限。這些都是阻礙監察審計發揮優勢作用的短板。因此,要充分發揮監察審計在執紀監督和黨風廉政建設中的作用,還需要多舉措持續性地完善不足。
  一是要建立健全系統的工作制度。無規矩不成方圓。監察審計作為一項具有較強約束力和專業性的監督執法行為,更加需要通過建章立制來保障執法程序的合法合規性,通過明確責任關系確保監察與審計之間的資源共享,從而推進工作的順利開展、提高監督的力度。
  二是要加強監察審計隊伍建設。加快打造一支作風過硬、業務過硬的高素質監察審計隊伍。要建立起崗位培訓、后續教育、學習交流等平臺機制,定期組織財經法規、廉政教育、業務知識等系統培訓。同時,可以結合工作實際,實行審訓結合,讓內審人員通過協助參與區審計局開展的鄉鎮項目,逐步熟悉掌握審計的規范流程。目前,相城區正在加快建立全口徑預決算審計監督體系,從今年審計局的審計項目計劃也可以看出來,進一步加大了對鄉鎮基層財政收支情況的審計力度,這符合審計全覆蓋的要求,但對于一線審計人員來說,工作任務也更加艱巨了。如果能夠在審計機關開展鄉鎮審計的時候,讓監察審計人員配合協審,一方面可以借助他們了解基層情況這點優勢,另一方面,也可以讓他們在實踐中掌握國家審計的操作程序和工作方法,有助于快速提升監察審計人員的工作能力。
  三是要加大業務指導力度。監察審計工作結合監、審兩方面優勢,各有側重、相互促進,為基層治理和黨風廉政建設構筑起一道“防火墻”。但是要將“監審合一”效果最大化,還需要區級監察部門與審計部門之間相互協調,共同對鄉鎮監察審計機構加以管理和指導。對聯動督查的項目,應該明確主次關系和各自職能。內審通過對鄉鎮經濟活動的監督,及時查找問題、發現線索、提出建議,監察執法則應借助審計結果,對基層領導干部經濟權利加以制約和規范,雙方共同促進經濟發展,推進廉政建設,提高基層依法行政效能。
  可以說,相城區鄉鎮(街道)監察審計“全覆蓋”是一次探索性的實踐,它在深入推進健全鄉鎮基層內部管理體系的同時,也是對健全區級機關內部監督體系的一次先行探討。一些地方目前已經在區級機關單位內部設置監察審計室,而且成效也很顯著。受到機構設置條件、外部環境、職能特點、人員組成等客觀因素的限制,相城區目前還未達到全面實行的成熟條件,但相信也將是未來發展的一個必然趨勢。因此將鄉鎮基層作為試點,加快職能機構建設,將是一次意義深遠的探索旅程。(梁文文)
  參考文獻:
  1.《關于進一步加強相城區鄉鎮(街道)內部監察審計工作的意見》(相政發〔2015〕36號)
  2.《關于做好區鎮監察審計工作的意見》(昆審發〔2013〕36號)
  3.劉健,胡詠梅《淺談內部審計與紀檢監察工作的結合》
  4.鄒遙《淺談內部審計與紀檢監察的效能及關系》
  5.伍曉艷《中國鄉鎮基層腐敗的特征及防治對策》 
 
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